Raportul MCV - ianuarie 2014

Bruxelles, 22.1.2014

RAPORT AL COMISIEI CĂTRE PARLAMENTUL EUROPEAN ŞI CONSILIU

privind progresele înregistrate de România în cadrul mecanismului de cooperare şi de verificare

INTRODUCERE

În iulie 2012, la cinci ani după crearea mecanismului de cooperare şi de verificare (MCV), Comisia Europeană a publicat un raport bazat pe o evaluare generală a progreselor înregistrate de România

În raport se constata că existau multe dintre elementele fundamentale necesare şi că MCV a contribuit în mod semnificativ la reforma din România. Atenţia se deplasa spre punerea în aplicare a reformelor. Raportul, metodologia şi concluziile acestuia au fost aprobate în cadrul concluziilor adoptate de către Consiliul de Miniştri

Raportul a fost marcat şi de evenimentele petrecute în iulie 2012 în România, ridicând întrebări specifice cu privire la statul de drept şi independenţa justiţiei din România. Aceste aspecte au fost abordate de Comisie în cadrul unui raport intermediar publicat în ianuarie 2013

În raportul respectiv s-a concluzionat că România pusese în aplicare doar unele dintre recomandările Comisiei care vizau aspectele menţionate. S-a constatat, de asemenea, necesitatea accelerării progreselor în ceea ce priveşte recomandările Comisiei referitoare la reforma sistemului judiciar, la integritate şi la lupta împotriva corupţiei. În prezentul raport sunt evaluate progresele pe care România le-a înregistrat în cele două domenii principale ale MCV – reforma sistemului judiciar şi lupta împotriva corupţiei – de la publicarea rapoartelor amintite. Pe baza rapoartelor MCV publicate până în prezent se poate observa că progresele nu au fost uşor de obţinut, iar cele obţinute într-un domeniu pot fi îngrădite sau negate de regrese în alt domeniu. În decembrie 2013, acţiunile Parlamentului au demonstrat că principiile şi obiectivele centrale ale reformei continuă să fie puse la încercare – pentru reiterarea acestor principii a fost necesară intervenţia Curţii Constituţionale. Din această cauză este deosebit de dificil să se evalueze caracterul durabil al reformei şi să se aprecieze dinamismul care există la nivel intern pentru asigurarea unei tendinţe general pozitive.

Trebuie remarcat faptul că împrejurările dificile din 2012 nu au atenuat hotărârea unui număr mare de instituţii şi de persoane din România de a continua consolidarea progreselor. Comisia consideră că procesul de monitorizare din cadrul MCV, oportunităţile oferite de fondurile UE şi angajamentul constructiv manifestat de Comisie şi de numeroase state membre continuă să reprezinte un sprijin valoros pentru reforma din România. Următorul raport va fi întocmit în aproximativ un an.

STAREA PROCESULUI DE REFORMĂ DIN ROMÂNIA

Sistemul judiciar

Independenţa sistemului judiciar şi statul de drept au constituit o temă specială a raportului din iulie 2012 şi a raportului ulterior din ianuarie 2013

De asemenea, această temă s-a aflat în mod constant în centrul dezbaterilor din România, instituţiile judiciare punând un accent mai mare pe această parte a activităţii lor. Este posibil ca acest lucru să fi influenţat nivelul de încredere în instituţiile judiciare din România

Independenţa sistemului judiciar şi statul de drept

Ordinea constituţională

Deşi nu fac strict parte din sistemul judiciar, Constituţia şi Curtea Constituţională se află în centrul statului de drept. Acţiunea de contestare a autorităţii Curţii Constituţionale din vara anului 2012 nu a fost repetată şi, în plus, i-a consolidat rolul de arbitru important. Curtea Constituţională va continua să joace un rol esenţial în apărarea unor principii-cheie, cum ar fi separarea puterilor, precum şi în cadrul unor eventuale discuţii viitoare asupra modificării Constituţiei. Odată cu reluarea, probabil în cursul acestui an, a dezbaterilor constituţionale, este de asemenea important să se ofere Consiliului Superior al Magistraturii posibilitatea de a face observaţii cu privire la toate domeniile care ţin de sistemul judiciar. Mai precis, va trebui să se acorde atenţie excluderii acelor modificări care măresc posibilitatea politicienilor de a influenţa factorii de decizie din sistemul judiciar sau de a contesta independenţa şi autoritatea sistemului judiciar. Din acest motiv, angajamentul guvernului de a consulta Comisia de la Veneţia, în special, este un semn important al angajamentului României de a-şi baza toate modificările constituţionale viitoare pe norme europene. Autorităţile române şi-au exprimat, de asemenea, intenţia clară de a ţine Comisia Europeană la curent.

Presiunea exercitată asupra independenţei sistemului judiciar

În vara şi în toamna anului 2012, Comisia a primit din partea instituţiilor judiciare un număr mare de mesaje în care erau redate critici directe lansate de politicieni şi atacuri mediatice motivate politic la adresa unor judecători, procurori şi membri ai familiilor acestora, precum şi la adresa unor instanţe şi a unor parchete

Se pare că, din iulie 2012, atacurile de acest gen au scăzut în număr şi în forţă, însă ele continuă să existe. Există, de exemplu, cazuri de critică directă adresată unor instituţii judiciare şi unor magistraţi cu puţin timp înainte de pronunţarea unor hotărâri judecătoreşti care vizau persoane politice importante. Acest lucru contrastează cu practicile din numeroase alte state membre, unde măsura în care politicienii emit comentarii asupra unor hotărâri judecătoreşti este limitată de respectul pentru principiul separării puterilor şi al independenţei justiţiei, asigurat fie prin norme, fie prin convenţii. CSM şi-a îndeplinit rolul de principal garant al independenţei justiţiei într-un mod sistematic şi profesionist, ceea ce a ajutat ca acest aspect să fie luat în considerare cu mai multă seriozitate de către cetăţeni şi politicieni. Acest rol s-a dovedit a fi o parte tot mai importantă a sarcinilor CSM, iar el ar putea fi consolidat prin intermediul unei proceduri clare şi transparente privitoare la modul de reacţie al CSM în astfel de cazuri. CSM ar putea, de asemenea, să exploreze alte modalităţi de a manifesta susţinere instituţională pentru aplicarea în practică a independenţei sistemului judiciar prin sprijinirea diferiţilor magistraţi în astfel de situaţii

Ministrul Justiţiei a condus, de asemenea, o iniţiativă utilă de stabilire a unui dialog între media şi magistraţi. Relaţiile dintre aceştia ar putea fi îmbunătăţite printr-o mai bună înţelegere reciprocă, precum şi printr-o abordare profesionistă a instituţiilor judiciare faţă de mijloacele de comunicare în masă. Cu toate acestea, va fi dificil să se înregistreze progrese

dacă magistraţii şi hotărârile judecătoreşti vor continua să fie ţinta unor critici lansate de persoane publice.

Respectarea hotărârilor judecătoreşti

Cele de mai sus se leagă de un aspect important al separării puterilor şi al statului de drept, respectarea hotărârilor judecătoreşti, şi se manifestă pe mai multe planuri. Nerespectarea unor hotărâri judecătoreşti sau cazurile în care hotărârile judecătoreşti sunt contestate în mod nejustificat de către administraţia publică constituie o atingere adusă naturii obligatorii a hotărârilor judecătoreşti. Acest lucru este o problemă atunci când sunt vizate cele mai înalte organisme ale statului. Din iulie 2012, magistraţii au fost nevoiţi de mai multe ori să se adreseze Curţii Constituţionale ca urmare a lipsei de voinţă a Parlamentului de a proceda la încetarea anumitor mandate pe baza unor hotărâri judecătoreşti definitive în care se stabilea incompatibilitatea unui parlamentar. Cea mai recentă hotărâre a Curţii Constituţionale în această privinţă datează din noiembrie 2013, dar Senatul nu a luat încă nicio măsură.

Numirile la nivel înalt

Numirile din sistemul judiciar constituie unul dintre cele mai clare moduri de demonstrare a independenţei judecătorilor şi a procurorilor. Procesul MCV a subliniat importanţa unor proceduri de numire clare şi obiective, care să fie respectate numirile nepolitice ale unor persoane cu un înalt nivel de profesionalism şi de integritate sunt esenţiale pentru încrederea publică în sistemul judiciar. Evoluţiile de anul trecut sunt mixte

În cazul conducerii Înaltei Curţi nu au existat semne de imixtiune în procesul de numire. Situaţia este mai dificilă în cazul parchetului, unde procesul de numire demarat în septembrie 2012 a avut o culoare politică accentuată care nu a putut fi atenuată de modificările aduse ulterior procedurii. Este posibil ca acest lucru să îi fi descurajat pe unii potenţiali candidaţi să îşi manifeste interesul pentru această poziţie. Pe lista finală a candidaţilor propuşi figurau câteva persoane cu rezultate bune în domeniul anticorupţiei. Cu toate acestea, la rezultatul global nu s-a ajuns în urma unui proces transparent, conceput să permită verificarea calităţilor candidaţilor şi derularea unei competiţii reale. Comisia a regretat decizia de a nu se urma o procedură solidă şi a subliniat că persoanelor numite le revine astfel sarcina să îşi arate angajamentul de a continua activitatea de combatere a corupţie desfăşurată de aceste instituţii.

În toamna anului 2013, numirile în funcţiile de procuror şef şi de procurori şefi adjuncţi ai DNA au creat o altă problemă dificilă. Încă o dată s-a pus capăt brusc numirilor temporare în posturi ad-interim, iar numirile au fost efectuate de către Ministrul Justiţiei fără respectarea deplină a procedurii de consultare a conducerii DNA. În urma criticilor exprimate de public şi de CSM a avut loc un al doilea proces de numire, caracterizat într-o mai mare măsură de consens, în cazul căruia normele au fost respectate şi care s-a soldat cu un set diferit de numiri permanente. Momentul ales a provocat, de asemenea, îngrijorări în rândul publicului în sensul că se făcea o legătură cu deciziile DNA privitoare la persoane politice, precum şi critici politice la adresa procurorilor

Cadrul juridic

Noile coduri juridice

Procesul de elaborare a noilor coduri juridice ale României a fost urmărit în fiecare raport MCV. În raportul MCV din iulie 2012 s-a subliniat că elaborarea acestor noi coduri reprezintă o modernizare semnificativă a cadrului juridic al României. Deşi procesul de punere în aplicare nu a fost uşor, îndeosebi în perioada în care trebuiau menţinute două sisteme paralele, a existat tot mai mult percepţia că factorii de decizie din sistemul judiciar au colaborat cu Ministerul Justiţiei în vederea facilitării tranziţiei. În cadrul pregătirilor pentru intrarea în vigoare a noului Cod penal s-a încercat valorificarea experienţelor din trecut

De asemenea, Ministerul Justiţiei a obţinut un buget şi posturi suplimentare pentru sprijinirea procesului de punere în aplicare a noilor coduri. A fost util să se stabilească termene mai lungi, dar realiste, pentru derularea procesului. Noul Cod de procedură penală, care urmează să fie pus în aplicare începând din februarie, constituie o acţiune majoră: toate dispoziţiile sunt direct aplicabile, iar codul introduce două noi instituţii, „judecătorul de drepturi şi libertăţi” şi „judecătorul de cameră preliminară”. Prin urmare, este deosebit de important ca, atunci când este posibil, problemele să fie anticipate şi rezolvate. Va fi important ca, după intrarea în vigoare a noilor coduri, să se asigure o monitorizare periodică a efectelor reale şi a punerii în aplicare a noilor dispoziţii. O altă dificultate este instabilitatea noilor coduri la câteva luni înainte de intrarea lor în vigoare. S-au constatat mai multe probleme juridice care ar putea presupune aducerea unor modificări la coduri sau la normele de aplicare a Codului de procedură penală care urmează să fie adoptate înainte de intrarea în vigoare.

În plus, Parlamentul României a votat, în decembrie, o serie de modificări ale Codului penal, care au fost declarate neconstituţionale de către Curtea Constituţională (a se vedea mai jos).

Uniformitatea jurisprudenţei

Introducerea codurilor constituie, de asemenea, o ocazie importantă de a aborda aspectul uniformităţii jurisprudenţei. Lipsa de uniformitate şi o anumită lipsă de previzibilitate a jurisprudenţei instanţelor sau a modului în care sunt interpretate dispoziţiile legislative reprezintă în continuare o preocupare semnificativă pentru comunitatea oamenilor de afaceri şi pentru societate în general. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (ICCJ) a întreprins o serie de măsuri utile pentru abordarea acestei teme. Prin noile coduri de procedură, recursurile sunt reorientate spre scopul lor principal de casaţie, iar rolul Înaltei Curţi în sporirea uniformităţii este consolidat. Procedura hotărârilor preliminare va aduce o nouă procedură care va permite adresarea de întrebări Înaltei Curţi în vederea unei hotărâri interpretative care este obligatorie atât pentru instanţa în chestiune, cât şi pentru cazurile ulterioare. În ceea ce priveşte atât formarea, cât şi publicarea hotărârilor judecătoreşti motivate, Înalta Curte şi CSM au întreprins măsuri importante, printre care se numără acordarea accesului judecătorilor şi grefierilor la hotărârile pronunţate de toate celelalte instanţe de pe teritoriul ţării. Următoarea etapă ar trebui sa fie asigurarea accesului profesiilor juridice şi al publicului larg la toate hotărârile judecătoreşti.

Cu toate acestea, în unele cazuri se manifestă rezistenţă atunci când trebuie să se respecte jurisprudenţa sau îndrumările unor instanţe superioare, ceea ce afectează funcţionarea normală a sistemului judiciar. Incertitudinea care rezultă din această atitudine subminează încrederea în sistemul judiciar, creând ineficienţă şi frustrare atât în rândul operatorilor comerciali, cât şi al cetăţenilor. Conducerea instanţelor ar putea întreprinde mai multe acţiuni pentru a atrage atenţia colegilor asupra importanţei uniformităţii şi, în special, pentru a contesta cazurile în care hotărârile par să se abată de la practica Înaltei Curţi. În ceea ce o priveşte, Înalta Curte trebuie să remedieze situaţiile în care propriile hotărâri par neuniforme.

O sursă suplimentară de dificultăţi în aplicarea uniformă a legii este legată de calitatea şi de stabilitatea cadrului juridic. Se întâmplă deseori ca numărul mare de ordonanţe de urgenţă sau de proceduri parlamentare adoptate fără un grad minim de transparenţă să nu permită derularea unui proces adecvat de evaluare, consultare şi pregătire, chiar şi în cazurile în care urgenţa nu este clară. Drept urmare, judecătorii, procurorii, avocaţii, agenţii economici, administraţiile şi cetăţenii care trebuie să aplice legea sunt confuzi, se comit greşeli şi există un risc ridicat de ambiguităţi care ar putea fi folosite pentru o interpretare divergentă a legii. Reforma structurală a sistemului judiciar Strategia de dezvoltare a sistemului judiciar (2014-2018) Ministerul Justiţiei s-a ocupat de elaborarea unei strategii de dezvoltare a sistemului judiciar (2014-2018). Strategia vizează consolidarea reformelor actuale şi a instituţiilor judiciare, precum şi sporirea încrederii în justiţie. Obiectivele generale – o mai mare eficienţă, consolidarea instituţiilor, integritatea, calitatea, transparenţa şi accesul la justiţie – corespund activităţilor desfăşurate în alte state membre şi la nivel european. Scopul este ca strategia şi planul de acţiune care o însoţeşte să fie adoptate în februarie 2014. O cooperare strânsă între guvern şi instituţiile judiciare este esenţială pentru o astfel de iniţiativă, iar ministrul a reuşit să apropie instituţiile. Consensul va contribui, de asemenea, la autoritatea strategiei. Ar fi important, de asemenea, ca în proces să fie implicate şi alte profesii juridice, cum ar fi avocaţii, notarii şi executorii judecătoreşti.

Un element important al unei eventuale reforme viitoare a sistemului judiciar ar fi sporirea capacităţii organelor de conducere din justiţie de a adopta decizii în cunoştinţă de cauză, bazate pe sistem fiabil de colectare a datelor referitoare la funcţionarea sistemului judiciar, pe cercetare şi pe o planificare pe termen lung. Alte state membre au utilizat, de asemenea, practici precum sondajele realizate în rândul persoanelor care recurg la justiţie sau al angajaţilor instanţelor, pentru a aduna informaţii cu privire la carenţele sistemului.

Gestionarea volumului de lucru şi eficienţa justiţiei

Se constată în continuare problema unui volum de lucru excesiv în anumite instanţe şi parchete, problemă exacerbată de incertitudini în ceea ce priveşte impactul codurilor. Există mai multe tendinţe utile în sistemul judiciar, cum ar fi specializarea, utilizarea mai eficientă a grefierilor şi măsurile de practică judiciară pentru prevenirea întârzierilor supărătoare, măsuri care ar putea avea toate un anumit impact.. Cu toate acestea, este de asemenea important să se analizeze problema cu care sistemul se confruntă de mai mut timp a reechilibrării resurselor disponibile prin refacerea hărţii judiciare. O astfel de schimbare ar presupune, totuşi, o modificare legislativă şi, în ciuda susţinerii din partea Ministerului Justiţiei, se pare că sprijinul Parlamentului este în continuare nesigur.

Integritatea sistemului judiciar

CSM şi-a subliniat politica de toleranţă zero în ceea ce priveşte rezolvarea problemelor de integritate în cadrul sistemului judiciar şi a elaborat, cu ajutorul Inspecţiei Judiciare, o abordare mai coerentă şi mai amplă. Va fi important ca acest lucru să se reflecte şi într-o abordare coerentă din partea secţiei administrative a Înaltei Curţi. Se pare că s-a ajuns astfel la un număr mai mare de cazuri, însă va fi necesar ca aspectul să fie monitorizat în continuare pentru a se stabili dacă efectul de descurajare funcţionează.

Cadrul de integritate

Cadrul de integritate este una dintre caracteristicile centrale ale MCV. Acesta se bazează pe instituţii şi norme care să asigure faptul că aşteptările sunt clare şi că ele sunt realizate în mod corespunzător. De asemenea, un astfel de cadru depinde în mare măsură de acceptarea la nivel politic şi cultural a faptului că integritatea este un principiu important pentru funcţionarii publici şi că orice încălcare ar trebui să aibă consecinţe.

Agenţia Naţională de Integritate (ANI) şi Consiliul Naţional de Integritate (CNI)

În cursul anului trecut, Agenţia Naţională de Integritate (ANI) a continuat să îşi consolideze bilanţul de rezultate. Există însă în continuare obstacole, precum şi diferenţe între progresele înregistrate în ceea ce priveşte cazurile de incompatibilitate, conflictele de interese şi averile nejustificate. Mai concret, ANI şi conducerea acesteia s-au confruntat cu o serie de atacuri care au părut să coincidă, deseori, cu cazurile ANI împotriva unor înalţi reprezentanţi politici. Consiliul Naţional de Integritate şi-a dovedit valoarea de organism de supraveghere capabil să explice mandatul ANI şi să intervină public atunci când este necesar. ANI a căpătat mai multă autoritate în calitate de instituţie, guvernul sprijinind sporirea resurselor pentru asigurarea funcţionării sale eficace. Întrucât relaţiile cu alte agenţii guvernamentale sunt esenţiale, ANI a încheiat o serie de acorduri de lucru menite să reglementeze aceste relaţii – chiar dacă unele sunt mai fructuoase decât altele. Deciziile ANI sunt deseori atacate în instanţă, însă statistic rezultă că instanţele au confirmat concluziile ANI în peste 80 % din acţiunile introduse împotriva unor decizii ale ANI având ca obiect un conflict de interese.

Se pare că instanţele s-au familiarizat cu cadrul de integritate. Jurisprudenţa este însă în continuare neuniformă, atât la nivelul curţilor de apel, cât şi la nivelul ICCJ existând hotărâri contradictorii, iar procedurile în instanţă în cazurile de incompatibilitate sunt în continuare îndelungate. ANI se află încă în aşteptarea unei hotărâri a ICCJ pentru a şti dacă poate contesta o decizie a Comisiei de cercetare a averilor de a nu înainta un caz ANI în instanţă. Intervalul de timp necesar pentru anularea contractelor afectate de existenţa unui conflict de interese, alături de rezultatele slabe ale administraţiei publice în ceea ce priveşte urmărirea unor astfel de cazuri, reduce, de asemenea, forţa disuasivă a activităţilor ANI şi ocazionează pierderi pentru finanţele publice. Decizia de a elabora un sistem de verificare ex-ante a existenţei unui conflict de interese în cadrul procedurilor de atribuire a contractelor de achiziţii publice reprezintă o completare valoroasă a activităţilor ANI. Este de dorit, în mod evident, ca eventualele conflicte de interese să poată fi identificate şi evitate în prealabil, înainte de semnarea contractelor. Pentru ca sistemul să funcţioneze, va fi important să existe o obligaţie legală a autorităţilor contractante de a răspunde la problemele identificate de ANI. O altă prevedere importantă ar fi aceea ca funcţionarii publici aflaţi într-o situaţie de conflict de interese semnalată de ANI şi confirmată de instanţă să răspundă pentru o proporţie minimă din costurile contractului în cazul derulării acestuia. Dacă se va dovedi a fi eficace, această abordare ar trebui să fie extinsă rapid de la procedurile în care sunt implicate fonduri UE la toate procedurile de achiziţii publice.

Ar fi logic să se desprindă învăţămintele necesare din activitatea depusă în prezent de ANI, în vederea îmbunătăţirii cadrului juridic al acestei agenţii. În prezent se discută cu guvernul un pachet care ar urma să cuprindă măsuri importante, precum anularea imediată a unui contract în momentul rămânerii definitive a unei hotărâri într-un caz de conflict de interese, efectuarea mai multor controale în etapa de numire şi facilitarea accesului la declaraţiile de interese. Acest pachet ar reprezenta pentru ANI o bună ocazie de a îndruma o codificare a cadrului de integritate, ceea ce ar asigura eliminarea oricăror presupuse ambiguităţi din actualul cadru. Măsurile sensibile de această natură se confruntă însă cu incertitudinea creată de încercările succesive din Parlament de a submina eficacitatea cadrului de integritate. Printre acestea se numără, de exemplu, tentativele de modificare a normelor privind incompatibilitatea în cazul reprezentanţilor aleşi la nivel local în vara anului 2013 sau recentele tentative de modificare a Codului penal, care au vizat scoaterea unor categorii întregi de persoane fizice de sub incidenţa normelor în materie de integritate, inclusiv a normelor în materie de conflict de interese (a se vedea mai jos). În pachet sunt abordate şi cazurile în care Parlamentul refuză să pună în aplicare o decizie pronunţată de ANI, chiar şi atunci când o astfel de decizie este confirmată de o hotărâre judecătorească. O eventuală propunere a Guvernului de modificare a legii ANI ar trebui, prin urmare, să consolideze rolul important pe care ANI îl joacă în ceea ce priveşte testarea voinţei politice de a menţine un cadru de integritate eficace.

Cadrul de integritate: Parlamentul În rapoartele MCV anterioare s-a subliniat, de asemenea, riscul ca parlamentarii să fie percepuţi ca folosind normele pe care le adoptă pentru a se proteja de efectele legilor. În raportul MCV din ianuarie s-a observat că, în ianuarie 2013, Parlamentul a adoptat amendamente la statutul deputaţilor şi senatorilor, modificând procedura de ridicare a imunităţii în cazurile de percheziţie, arestare sau reţinere a acestora şi de urmărire penală a unor foşti miniştri. Statutul pare să fie o măsură utilă, aducând mai multă claritate în ceea ce priveşte faptul că starea de incompatibilitate are ca efect încetarea mandatului de deputat sau senator şi introducând termene pentru analiza parlamentară a cererilor de reţinere, arestare sau percheziţie a unor parlamentari, înaintate de parchete. Cu toate acestea, nu se prevede obligaţia ca refuzarea începerii urmăririi penale să fie motivată.

Ca urmare a unei contestaţii depuse la Curtea Constituţională, aceste dispoziţii au intrat în vigoare abia în luna iulie, iar regulamentele de aplicare şi un nou Cod de conduită nu au fost încă adoptate. Eficacitatea statutului va trebuie evaluată în timp. Din păcate, practica din cursul toamnei anului 2013 nu a reflectat întotdeauna faptul că parlamentarii recurgeau la norme noi pentru a asigura o nouă rigoare în cadrul procedurilor. De exemplu, în ciuda îngrijorărilor exprimate în raportul din ianuarie, Parlamentul nu a executat o hotărâre a Înaltei Curţi prin care se confirma o decizie a ANI.

Combaterea corupţiei la nivel înalt

În rapoartele MCV şi în concluziile Consiliului din anii trecuţi s-a subliniat că rezultatele instituţiilor competente în domeniul combaterii corupţiei la nivel înalt constituie unul dintre cele mai importante moduri prin care România progresează pe calea îndeplinirii obiectivelor fixate în cadrul MCV. De la ultimele rapoarte MCV, atât DNA, la nivel de urmărire penală, cât şi ICCJ, pentru faza de judecată, s-au menţinut la rezultate semnificative în circumstanţe dificile. Luând în considerare atât trimiterile în judecată, cât şi condamnările, aplicarea sistemului de justiţie la persoane politice importante a fost o dovadă semnificativă a razei de acţiune a justiţiei române. Practica instanţelor a cunoscut îmbunătăţiri considerabile, în special în ceea ce priveşte durata investigaţiilor desfăşurate de DNA şi a proceselor. O importantă „portiţă de scăpare” a fost închisă, pentru a se împiedica utilizarea demisiei dintr-un post, de parlamentar, de exemplu, ca motiv de întârziere a unui caz, iar la Înalta Curte au fost prevăzuţi avocaţi de serviciu, pentru a se împiedica utilizarea absenţei unui avocat al apărării ca motiv de amânare a judecăţii.

Combaterea corupţiei în rândul magistraţilor este un element-cheie al credibilităţii sistemului. În acest domeniu au fost depuse eforturi atât pentru sporirea coerenţei sancţiunilor, cât şi pentru intensificarea efectului disuasiv al acestora prin supunerea unui proiect de lege privind pierderea pensiilor de serviciu speciale ale magistraţilor condamnaţi definitiv pentru infracţiuni săvârşite cu intenţie, inclusiv corupţie. Cu toate acestea, în domeniul combaterii corupţiei la nivel înalt există încă obstacole semnificative. În ciuda cercetărilor, a trimiterilor în judecată şi a condamnărilor care au loc, există elemente care dovedesc faptul că actele de corupţie nu sunt întotdeauna tratate ca infracţiuni grave. În cadrul sistemului judiciar, procentul ridicat de pedepse cu suspendare pare să indice o anumită reticenţă a judecătorilor de a-şi asuma consecinţele unei constatări a vinovăţiei, ceea ce se află în contradicţie cu ghidul de stabilire a pedepselor al înseşi Înaltei Curţi. Un alt aspect important în acest domeniu va fi îmbunătăţirea bilanţului de rezultate în ceea ce priveşte confiscarea activelor şi recuperarea activelor. Confiscarea extinsă, care cuprinde şi activele rudelor, rămâne o procedură recentă la care se recurge relativ rar. Această reticenţă este subliniată de declaraţiile unor politicieni români care îşi exprimă simpatia faţă de persoanele condamnate pentru acte de corupţie. Aplicarea neuniformă a normelor privind miniştrii care demisionează din posturi creează o impresie de subiectivitate. Acest lucru ar putea avea legătură şi cu modificările aduse Codului penal şi adoptate de Parlament în decembrie 2013 fără organizarea unei dezbateri sau a unei consultări publice prealabile. Organismele judiciare din România, inclusiv Înalta Curte şi Consiliul Superior al Magistraturii, şi-au exprimat îngrijorări grave cu privire la modificări, întrucât acestea ar avea ca efect scoaterea parlamentarilor din sfera de aplicare a legislaţiei aplicabile infracţiunilor de corupţie, precum luarea de mită, traficul de influenţă şi abuzul în serviciu. Din datele DNA reiese că un număr de 28 de parlamentari au fost condamnaţi sau sunt judecaţi pentru fapte de corupţie.

O altă modificare a constat într-un regim de prescripţie modificat, prin care perioada de prescripţie ar fi redusă în mod substanţial. Rapoartele MCV au cuprins în mod frecvent observaţii cu privire la regimul de prescripţie din România, care conţine o dispoziţie relativ neobişnuită conform căreia prescripţia încetează numai în momentul pronunţării unei hotărâri judecătoreşti definitive. Printre alte dispoziţii importante se numără şi redefinirea conflictului de interese în vederea scoaterii unei serii largi de categorii de persoane de sub incidenţa răspunderii în cazul săvârşirii unei infracţiuni. S-ar părea că o altă modificare propusă are ca efect eliminarea oricăror urmări legate de corupţie în cazul persoanelor care au primit deja o condamnare sau o pedeapsă. Aceste modificări au stârnit reacţii din partea magistraţilor români şi a comunităţii internaţionale. Una dintre problemele ridicate a fost faptul că în Convenţia Organizaţiei Naţiunilor Unite împotriva corupţiei se prevede că toţi funcţionarii publici care deţin funcţii legislative, executive, administrative sau judiciare ar trebuie să intre sub incidenţa unor norme de incriminare a corupţiei şi a conflictului de interese. Curtea Constituţională a României a hotărât, în ianuarie 2014, că modificările sunt neconstituţionale şi a invocat, în special, necesitatea de a respecta obligaţiile care decurg din legislaţia internaţională, precum şi principiul egalităţii în faţa legii, consfinţit în Constituţia României. Hotărârea Curţii Constituţionale a reprezentat o importantă demonstraţie a existenţei unui echilibru de puteri, însă continuă să fie surprinzător faptul că au fost aprobate modificări care păreau să conteste direct principii atât de importante.

Combaterea corupţiei la toate nivelurile

MCV recomandă, de asemenea, depunerea unor eforturi intense pentru eliminarea corupţiei la toate nivelurile societăţii româneşti. Sondajele indică în mod constant că existenţa pe scară largă a corupţiei constituie o sursă importantă de îngrijorare publică. Deşi aducerea în faţa justiţiei a unor persoane notabile acuzate de corupţie poate influenţa în mod pozitiv percepţia generală, combaterea corupţiei la toate nivelurile presupune, de asemenea, depunerea unor eforturi susţinute în scopul de a reduce posibilităţile de a comite fapte de corupţie şi, ulterior, de a arăta că faptele descoperite nu rămân fără consecinţe. Continuă să treneze adoptarea unor astfel de măsuri manageriale şi preventive. Strategia Naţională Anticorupţie (SNA) este o iniţiativă importantă prin care s-a reuşit extinderea cadrului comun la o gamă largă de instituţii române. Activitatea depusă în cadrul strategiei în vederea răspândirii bunelor practici şi a încurajării organismelor publice de a dedica resurse şi atenţie luptei împotriva corupţiei este în mod cert o activitate valoroasă. Următoarea etapă ar fi aceea de a aplica norme mai uniforme în domenii precum evaluarea riscurilor şi standarde pentru controalele interne. Cu toate acestea, în lipsa unor competenţe de asigurare a respectării legii, strategia depinde într-o foarte mare măsură de priorităţile stabilite la nivelul conducerii diferitelor instituţii. Există modalităţi de demonstrare a angajamentului de a combate corupţia, precum voinţa de a aduce la cunoştinţa instituţiilor cazurile de încălcare: faptul că diferitele instituţii au rezultate foarte variate în domeniul unor astfel de măsuri indică o lipsă de uniformitate în abordare. O altă abordare importantă ar fi să se ţină seama de dimensiunea de prevenire a corupţiei încă din faza de proiect a noilor politici şi acte legislative. Un exemplu în acest sens ar fi iniţiativele de promovare a descentralizării şi a regionalizării, în cadrul cărora delegarea competenţelor de adoptare a deciziilor financiare ar trebui să fie însoţită de o evaluare a riscurilor şi de o serie de măsuri pentru compensarea noilor vulnerabilităţi create. În mai multe instituţii, cum ar fi Ministerul Educaţiei, Ministerul Sănătăţii, Ministerul Justiţiei, Ministerul Dezvoltării Regionale şi Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, au continuat să fie derulate, cu finanţare din partea UE, proiecte specifice în domeniul anticorupţiei care au dat rezultate interesante şi care constituie un posibil exemplu de bune practici. Comisia aşteaptă cu interes să utilizeze aceste iniţiative la elaborarea unor proiecte specifice pentru următoarea perioadă de programare.

Magistraţii şi agenţii economici care îşi desfăşoară activitatea în domeniul achiziţiilor publice în România amintesc, pe lângă necesitatea de a consolida mijloacele de prevenire a corupţiei şi a conflictelor de interese în materie de achiziţii publice, alte două aspecte-cheie: raţionalizarea legislaţiei şi asigurarea unei mai mari stabilităţi.

O serie de ONG-uri, întreprinderi şi experţi independenţi au semnalat faptul că procedurile de achiziţii publice sunt în permanenţă vulnerabile la corupţie. Deşi aceasta nu este o problemă specifică numai României, este vorba şi de capacitatea administrativă de a gestiona procedurile, în special la nivel local, ceea ce presupune o atenţie deosebită, mai ales în ceea ce priveşte prevenţia. O temă importantă va fi consolidarea cooperării dintre ANRMAP şi ANI, în vederea instituirii unui sistem ex-ante de verificare a conflictului de interese în cadrul procedurii de atribuire a contractelor de achiziţii publice, inclusiv extinderea rapidă a abordării de la procedurile de ofertare în care sunt implicate fonduri ale UE la toate procedurile de achiziţii publice din România.

CONCLUZIE ŞI RECOMANDĂRI

În prezenta evaluare se arată că, de la rapoartele MCV precedente, România a înregistrat progrese în numeroase domenii. Rezultatele principalelor instituţii judiciare şi de integritate se menţin pozitive. A continuat adoptarea unor modificări legislative necesare şi îndelung aşteptate, iar un anumit spirit de cooperare între instituţiile judiciare şi Ministerul Justiţiei contribuie la soluţionarea problemelor de ordin managerial. În acest sens, situaţia a profitat de pe urma unei atmosfere politice mai calme începând din primăvara anului 2013.

Cu toate acestea, continuă să existe îngrijorări cu privire la independenţa sistemului judiciar şi sunt numeroase exemplele de rezistenţă la măsurile de integritate şi anticorupţie, atât la nivel politic, cât şi la nivel administrativ. Modificarea precipitată şi netransparentă a Codului penal în decembrie 2013 a declanşat o îngrijorare la scară largă, fiind percepută ca o atingere fundamentală adusă regimului juridic de combatere a corupţiei şi de promovare a integrităţii, în ciuda faptului că, prin constatarea caracterului neconstituţional al acestei modificări, Curtea Constituţională a demonstrat existenţa unui echilibru de puteri. În ceea ce priveşte măsura importantă a numirilor în posturi-cheie se observă rezultate mixte: unele proceduri se desfăşoară într-un mod deschis, transparent şi bazat pe merite, în timp ce altele sunt criticabile, din motive de intervenţie politică.

Această imagine are urmări asupra măsurii în care procesul de reformă din România poate fi considerat durabil. Rezistenţa principalelor instituţii competente în materie de anticorupţie la o presiune susţinută a arătat că reforma a prins rădăcini în părţi importante ale societăţii româneşti. La polul opus, uşurinţa cu care temelia reformei a putut fi atacată în Parlament a reamintit că nu există niciun consens în ceea ce priveşte urmărirea obiectivelor MCV. Comisia invită România să întreprindă măsuri în următorul domeniu:

1. independenţa sistemului judiciar.

Factorii de decizie din sistemul judiciar trebuie să continue să apere independenţa justiţiei. Integritatea şi profesionalismul trebuie să fie factorii-cheie ai unor proceduri clare în materie de numiri. În acest domeniu, România ar trebui:

• să se asigure că în Codul de conduită al parlamentarilor sunt incluse dispoziţii clare în ceea ce priveşte respectarea independenţei sistemului judiciar, şi în special a hotărârilor judecătoreşti de către parlamentari şi în cadrul procesului parlamentar;

• să asigure Consiliului Superior al Magistraturii condiţiile necesare pentru consolidarea activităţii sale de protejare a independenţei sistemului judiciar şi de sprijinire a magistraţilor confruntaţi cu provocări care aduc atingere independenţei sistemului judiciar;

• să profite de ocazia creată de posibila revizuire a Constituţiei pentru monitorizarea dispoziţiilor existente în ceea ce priveşte separarea puterilor, cu precizarea clară a obligaţiei executivului şi legislativului de a respecta independenţa sistemului judiciar;

• să intensifice eforturile de informare/sensibilizare judicioasă a presei şi a publicului cu privire la rolul şi la statutul sistemului judiciar şi la cazurile în desfăşurare.

2. Reforma sistemului judiciar

Ar trebui intensificate progresele în ceea ce priveşte sporirea uniformităţii jurisprudenţei şi a practicii judiciare, prin includerea unor măsuri de accelerare a procedurilor judiciare şi de utilizare a noilor posibilităţi, cum ar fi confiscarea extinsă.

În acest domeniu, România ar trebui:

• să accelereze găsirea unei soluţii la problemele generate de volumul de lucru şi să adopte măsurile legislative necesare pentru restructurarea sistemului de instanţe;

• să pună la dispoziţia factorilor de conducere din sistemul judiciar instrumentele necesare de informare cu privire la funcţionarea sistemului judiciar (instrumente de statistică, gestionarea cazurilor, sondaje în rândul utilizatorilor şi sondaje în rândul angajaţilor), în vederea sporirii capacităţii de a adopta decizii în cunoştinţă de cauză şi în vederea asigurării unor progrese demonstrabile;

• să asigure publicarea completă şi în timp util pe internet şi actualizarea continuă a tuturor hotărârilor şi motivaţiilor judecătoreşti;

• să asigure un proces în care să fie implicate toate profesiile juridice şi administraţia publică;

• să finalizeze procedurile privind legea pensiilor magistraţilor condamnaţi pentru infracţiuni;

• să îmbunătăţească respectarea hotărârilor judecătoreşti la toate nivelurile, pentru a se asigura executarea adecvată a hotărârilor judecătoreşti şi a sancţiunilor financiare.

3. Integritatea

Progresele obţinute în ceea ce priveşte cadrul de integritate trebuie să fie consolidate prin clarificarea cadrului juridic, astfel încât să nu existe îndoieli legate de aplicarea acestuia. În acest domeniu, România ar trebui:

• să se asigure că nu există excepţii de la aplicabilitatea actelor legislative privind incompatibilitatea, conflictele de interese şi averile nejustificate;

• să colaboreze, prin guvernul său, cu ANI pentru elaborarea şi propunerea unor acte legislative de îmbunătăţire a cadrului de integritate;

• să introducă verificarea ex-ante a achiziţiilor publice în cadrul ANI, în vederea extinderii acestei verificări de la procedurile în care sunt implicate fonduri ale UE la toate procedurile de achiziţii publice;

• să se asigure că prin introducerea noului statut al parlamentarilor se măreşte la maximum numărul de hotărâri judecătoreşti definitive care sunt executate automat.

4. Lupta împotriva corupţiei

Hotărârea cu care legislaţia a fost aplicată în cazul corupţiei la nivel înalt trebuie să fie menţinută şi extinsă la cazurile de corupţie la scară mică. În acest domeniu, România ar trebui:

• să se asigure că legislaţia în domeniul corupţiei se aplică în mod egal tuturor şi în condiţii egale;

• să sporească uniformitatea şi efectul disuasiv al pedepselor aplicate în cazurile de corupţie în toate instanţele de pe teritoriul României;

• să intensifice eforturile de urmărire penală a cazurilor de corupţie la scară mică;

• să dezvolte Strategia Naţională Anticorupţie prin introducerea unor criterii de referinţă şi a unor obligaţii mai coerente pentru administraţia publică şi prin punerea rezultatelor la dispoziţia publicului.

material preluat de pe hotnews.ro