Bruxelles, 22.1.2014
RAPORT AL COMISIEI CĂTRE PARLAMENTUL EUROPEAN ŞI CONSILIU
privind progresele înregistrate de România în cadrul
mecanismului de cooperare şi de verificare
INTRODUCERE
În iulie 2012, la cinci ani după crearea mecanismului de
cooperare şi de verificare (MCV), Comisia Europeană a publicat un raport bazat
pe o evaluare generală a progreselor înregistrate de România
În raport se constata că existau multe dintre elementele
fundamentale necesare şi că MCV a contribuit în mod semnificativ la reforma din
România. Atenţia se deplasa spre punerea în aplicare a reformelor. Raportul,
metodologia şi concluziile acestuia au fost aprobate în cadrul concluziilor
adoptate de către Consiliul de Miniştri
Raportul a fost marcat şi de evenimentele petrecute în iulie
2012 în România, ridicând întrebări specifice cu privire la statul de drept şi
independenţa justiţiei din România. Aceste aspecte au fost abordate de Comisie
în cadrul unui raport intermediar publicat în ianuarie 2013
În raportul respectiv s-a concluzionat că România pusese în
aplicare doar unele dintre recomandările Comisiei care vizau aspectele
menţionate. S-a constatat, de asemenea, necesitatea accelerării progreselor în
ceea ce priveşte recomandările Comisiei referitoare la reforma sistemului
judiciar, la integritate şi la lupta împotriva corupţiei. În prezentul raport
sunt evaluate progresele pe care România le-a înregistrat în cele două domenii
principale ale MCV – reforma sistemului judiciar şi lupta împotriva corupţiei –
de la publicarea rapoartelor amintite. Pe baza rapoartelor MCV publicate până
în prezent se poate observa că progresele nu au fost uşor de obţinut, iar cele
obţinute într-un domeniu pot fi îngrădite sau negate de regrese în alt domeniu.
În decembrie 2013, acţiunile Parlamentului au demonstrat că principiile şi
obiectivele centrale ale reformei continuă să fie puse la încercare – pentru
reiterarea acestor principii a fost necesară intervenţia Curţii
Constituţionale. Din această cauză este deosebit de dificil să se evalueze
caracterul durabil al reformei şi să se aprecieze dinamismul care există la
nivel intern pentru asigurarea unei tendinţe general pozitive.
Trebuie remarcat faptul că împrejurările dificile din 2012
nu au atenuat hotărârea unui număr mare de instituţii şi de persoane din
România de a continua consolidarea progreselor. Comisia consideră că procesul
de monitorizare din cadrul MCV, oportunităţile oferite de fondurile UE şi
angajamentul constructiv manifestat de Comisie şi de numeroase state membre
continuă să reprezinte un sprijin valoros pentru reforma din România. Următorul
raport va fi întocmit în aproximativ un an.
STAREA PROCESULUI DE REFORMĂ DIN ROMÂNIA
Sistemul judiciar
Independenţa sistemului judiciar şi statul de drept au
constituit o temă specială a raportului din iulie 2012 şi a raportului ulterior
din ianuarie 2013
De asemenea, această temă s-a aflat în mod constant în
centrul dezbaterilor din România, instituţiile judiciare punând un accent mai
mare pe această parte a activităţii lor. Este posibil ca acest lucru să fi
influenţat nivelul de încredere în instituţiile judiciare din România
Independenţa sistemului judiciar şi statul de drept
Ordinea constituţională
Deşi nu fac strict parte din sistemul judiciar, Constituţia
şi Curtea Constituţională se află în centrul statului de drept. Acţiunea de
contestare a autorităţii Curţii Constituţionale din vara anului 2012 nu a fost
repetată şi, în plus, i-a consolidat rolul de arbitru important. Curtea
Constituţională va continua să joace un rol esenţial în apărarea unor
principii-cheie, cum ar fi separarea puterilor, precum şi în cadrul unor
eventuale discuţii viitoare asupra modificării Constituţiei. Odată cu reluarea,
probabil în cursul acestui an, a dezbaterilor constituţionale, este de asemenea
important să se ofere Consiliului Superior al Magistraturii posibilitatea de a
face observaţii cu privire la toate domeniile care ţin de sistemul judiciar.
Mai precis, va trebui să se acorde atenţie excluderii acelor modificări care
măresc posibilitatea politicienilor de a influenţa factorii de decizie din
sistemul judiciar sau de a contesta independenţa şi autoritatea sistemului
judiciar. Din acest motiv, angajamentul guvernului de a consulta Comisia de la
Veneţia, în special, este un semn important al angajamentului României de a-şi
baza toate modificările constituţionale viitoare pe norme europene.
Autorităţile române şi-au exprimat, de asemenea, intenţia clară de a ţine
Comisia Europeană la curent.
Presiunea exercitată asupra independenţei sistemului
judiciar
În vara şi în toamna anului 2012, Comisia a primit din
partea instituţiilor judiciare un număr mare de mesaje în care erau redate
critici directe lansate de politicieni şi atacuri mediatice motivate politic la
adresa unor judecători, procurori şi membri ai familiilor acestora, precum şi
la adresa unor instanţe şi a unor parchete
Se pare că, din iulie 2012, atacurile de acest gen au scăzut
în număr şi în forţă, însă ele continuă să existe. Există, de exemplu, cazuri
de critică directă adresată unor instituţii judiciare şi unor magistraţi cu
puţin timp înainte de pronunţarea unor hotărâri judecătoreşti care vizau
persoane politice importante. Acest lucru contrastează cu practicile din
numeroase alte state membre, unde măsura în care politicienii emit comentarii
asupra unor hotărâri judecătoreşti este limitată de respectul pentru principiul
separării puterilor şi al independenţei justiţiei, asigurat fie prin norme, fie
prin convenţii. CSM şi-a îndeplinit rolul de principal garant al independenţei
justiţiei într-un mod sistematic şi profesionist, ceea ce a ajutat ca acest
aspect să fie luat în considerare cu mai multă seriozitate de către cetăţeni şi
politicieni. Acest rol s-a dovedit a fi o parte tot mai importantă a sarcinilor
CSM, iar el ar putea fi consolidat prin intermediul unei proceduri clare şi
transparente privitoare la modul de reacţie al CSM în astfel de cazuri. CSM ar
putea, de asemenea, să exploreze alte modalităţi de a manifesta susţinere
instituţională pentru aplicarea în practică a independenţei sistemului judiciar
prin sprijinirea diferiţilor magistraţi în astfel de situaţii
Ministrul Justiţiei a condus, de asemenea, o iniţiativă
utilă de stabilire a unui dialog între media şi magistraţi. Relaţiile dintre
aceştia ar putea fi îmbunătăţite printr-o mai bună înţelegere reciprocă, precum
şi printr-o abordare profesionistă a instituţiilor judiciare faţă de mijloacele
de comunicare în masă. Cu toate acestea, va fi dificil să se înregistreze
progrese
dacă magistraţii şi hotărârile judecătoreşti vor continua să
fie ţinta unor critici lansate de persoane publice.
Respectarea hotărârilor judecătoreşti
Cele de mai sus se leagă de un aspect important al separării
puterilor şi al statului de drept, respectarea hotărârilor judecătoreşti, şi se
manifestă pe mai multe planuri. Nerespectarea unor hotărâri judecătoreşti sau
cazurile în care hotărârile judecătoreşti sunt contestate în mod nejustificat
de către administraţia publică constituie o atingere adusă naturii obligatorii
a hotărârilor judecătoreşti. Acest lucru este o problemă atunci când sunt
vizate cele mai înalte organisme ale statului. Din iulie 2012, magistraţii au
fost nevoiţi de mai multe ori să se adreseze Curţii Constituţionale ca urmare a
lipsei de voinţă a Parlamentului de a proceda la încetarea anumitor mandate pe
baza unor hotărâri judecătoreşti definitive în care se stabilea
incompatibilitatea unui parlamentar. Cea mai recentă hotărâre a Curţii
Constituţionale în această privinţă datează din noiembrie 2013, dar Senatul nu
a luat încă nicio măsură.
Numirile la nivel înalt
Numirile din sistemul judiciar constituie unul dintre cele
mai clare moduri de demonstrare a independenţei judecătorilor şi a
procurorilor. Procesul MCV a subliniat importanţa unor proceduri de numire
clare şi obiective, care să fie respectate numirile nepolitice ale unor
persoane cu un înalt nivel de profesionalism şi de integritate sunt esenţiale
pentru încrederea publică în sistemul judiciar. Evoluţiile de anul trecut sunt
mixte
În cazul conducerii Înaltei Curţi nu au existat semne de
imixtiune în procesul de numire. Situaţia este mai dificilă în cazul
parchetului, unde procesul de numire demarat în septembrie 2012 a avut o
culoare politică accentuată care nu a putut fi atenuată de modificările aduse
ulterior procedurii. Este posibil ca acest lucru să îi fi descurajat pe unii
potenţiali candidaţi să îşi manifeste interesul pentru această poziţie. Pe
lista finală a candidaţilor propuşi figurau câteva persoane cu rezultate bune
în domeniul anticorupţiei. Cu toate acestea, la rezultatul global nu s-a ajuns
în urma unui proces transparent, conceput să permită verificarea calităţilor
candidaţilor şi derularea unei competiţii reale. Comisia a regretat decizia de
a nu se urma o procedură solidă şi a subliniat că persoanelor numite le revine
astfel sarcina să îşi arate angajamentul de a continua activitatea de combatere
a corupţie desfăşurată de aceste instituţii.
În toamna anului 2013, numirile în funcţiile de procuror şef
şi de procurori şefi adjuncţi ai DNA au creat o altă problemă dificilă. Încă o
dată s-a pus capăt brusc numirilor temporare în posturi ad-interim, iar
numirile au fost efectuate de către Ministrul Justiţiei fără respectarea
deplină a procedurii de consultare a conducerii DNA. În urma criticilor
exprimate de public şi de CSM a avut loc un al doilea proces de numire,
caracterizat într-o mai mare măsură de consens, în cazul căruia normele au fost
respectate şi care s-a soldat cu un set diferit de numiri permanente. Momentul
ales a provocat, de asemenea, îngrijorări în rândul publicului în sensul că se
făcea o legătură cu deciziile DNA privitoare la persoane politice, precum şi
critici politice la adresa procurorilor
Cadrul juridic
Noile coduri juridice
Procesul de elaborare a noilor coduri juridice ale României
a fost urmărit în fiecare raport MCV. În raportul MCV din iulie 2012 s-a
subliniat că elaborarea acestor noi coduri reprezintă o modernizare
semnificativă a cadrului juridic al României. Deşi procesul de punere în
aplicare nu a fost uşor, îndeosebi în perioada în care trebuiau menţinute două
sisteme paralele, a existat tot mai mult percepţia că factorii de decizie din
sistemul judiciar au colaborat cu Ministerul Justiţiei în vederea facilitării
tranziţiei. În cadrul pregătirilor pentru intrarea în vigoare a noului Cod
penal s-a încercat valorificarea experienţelor din trecut
De asemenea, Ministerul Justiţiei a obţinut un buget şi
posturi suplimentare pentru sprijinirea procesului de punere în aplicare a
noilor coduri. A fost util să se stabilească termene mai lungi, dar realiste,
pentru derularea procesului. Noul Cod de procedură penală, care urmează să fie
pus în aplicare începând din februarie, constituie o acţiune majoră: toate
dispoziţiile sunt direct aplicabile, iar codul introduce două noi instituţii,
„judecătorul de drepturi şi libertăţi” şi „judecătorul de cameră preliminară”.
Prin urmare, este deosebit de important ca, atunci când este posibil,
problemele să fie anticipate şi rezolvate. Va fi important ca, după intrarea în
vigoare a noilor coduri, să se asigure o monitorizare periodică a efectelor
reale şi a punerii în aplicare a noilor dispoziţii. O altă dificultate este
instabilitatea noilor coduri la câteva luni înainte de intrarea lor în vigoare.
S-au constatat mai multe probleme juridice care ar putea presupune aducerea
unor modificări la coduri sau la normele de aplicare a Codului de procedură
penală care urmează să fie adoptate înainte de intrarea în vigoare.
În plus, Parlamentul României a votat, în decembrie, o serie
de modificări ale Codului penal, care au fost declarate neconstituţionale de
către Curtea Constituţională (a se vedea mai jos).
Uniformitatea jurisprudenţei
Introducerea codurilor constituie, de asemenea, o ocazie
importantă de a aborda aspectul uniformităţii jurisprudenţei. Lipsa de
uniformitate şi o anumită lipsă de previzibilitate a jurisprudenţei instanţelor
sau a modului în care sunt interpretate dispoziţiile legislative reprezintă în
continuare o preocupare semnificativă pentru comunitatea oamenilor de afaceri
şi pentru societate în general. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (ICCJ) a
întreprins o serie de măsuri utile pentru abordarea acestei teme. Prin noile
coduri de procedură, recursurile sunt reorientate spre scopul lor principal de
casaţie, iar rolul Înaltei Curţi în sporirea uniformităţii este consolidat.
Procedura hotărârilor preliminare va aduce o nouă procedură care va permite
adresarea de întrebări Înaltei Curţi în vederea unei hotărâri interpretative
care este obligatorie atât pentru instanţa în chestiune, cât şi pentru cazurile
ulterioare. În ceea ce priveşte atât formarea, cât şi publicarea hotărârilor
judecătoreşti motivate, Înalta Curte şi CSM au întreprins măsuri importante,
printre care se numără acordarea accesului judecătorilor şi grefierilor la
hotărârile pronunţate de toate celelalte instanţe de pe teritoriul ţării.
Următoarea etapă ar trebui sa fie asigurarea accesului profesiilor juridice şi
al publicului larg la toate hotărârile judecătoreşti.
Cu toate acestea, în unele cazuri se manifestă rezistenţă
atunci când trebuie să se respecte jurisprudenţa sau îndrumările unor instanţe
superioare, ceea ce afectează funcţionarea normală a sistemului judiciar.
Incertitudinea care rezultă din această atitudine subminează încrederea în sistemul
judiciar, creând ineficienţă şi frustrare atât în rândul operatorilor
comerciali, cât şi al cetăţenilor. Conducerea instanţelor ar putea întreprinde
mai multe acţiuni pentru a atrage atenţia colegilor asupra importanţei
uniformităţii şi, în special, pentru a contesta cazurile în care hotărârile par
să se abată de la practica Înaltei Curţi. În ceea ce o priveşte, Înalta Curte
trebuie să remedieze situaţiile în care propriile hotărâri par neuniforme.
O sursă suplimentară de dificultăţi în aplicarea uniformă a
legii este legată de calitatea şi de stabilitatea cadrului juridic. Se întâmplă
deseori ca numărul mare de ordonanţe de urgenţă sau de proceduri parlamentare
adoptate fără un grad minim de transparenţă să nu permită derularea unui proces
adecvat de evaluare, consultare şi pregătire, chiar şi în cazurile în care
urgenţa nu este clară. Drept urmare, judecătorii, procurorii, avocaţii, agenţii
economici, administraţiile şi cetăţenii care trebuie să aplice legea sunt
confuzi, se comit greşeli şi există un risc ridicat de ambiguităţi care ar
putea fi folosite pentru o interpretare divergentă a legii. Reforma structurală
a sistemului judiciar Strategia de dezvoltare a sistemului judiciar (2014-2018)
Ministerul Justiţiei s-a ocupat de elaborarea unei strategii de dezvoltare a
sistemului judiciar (2014-2018). Strategia vizează consolidarea reformelor
actuale şi a instituţiilor judiciare, precum şi sporirea încrederii în
justiţie. Obiectivele generale – o mai mare eficienţă, consolidarea
instituţiilor, integritatea, calitatea, transparenţa şi accesul la justiţie –
corespund activităţilor desfăşurate în alte state membre şi la nivel european.
Scopul este ca strategia şi planul de acţiune care o însoţeşte să fie adoptate
în februarie 2014. O cooperare strânsă între guvern şi instituţiile judiciare
este esenţială pentru o astfel de iniţiativă, iar ministrul a reuşit să apropie
instituţiile. Consensul va contribui, de asemenea, la autoritatea strategiei.
Ar fi important, de asemenea, ca în proces să fie implicate şi alte profesii
juridice, cum ar fi avocaţii, notarii şi executorii judecătoreşti.
Un element important al unei eventuale reforme viitoare a
sistemului judiciar ar fi sporirea capacităţii organelor de conducere din
justiţie de a adopta decizii în cunoştinţă de cauză, bazate pe sistem fiabil de
colectare a datelor referitoare la funcţionarea sistemului judiciar, pe
cercetare şi pe o planificare pe termen lung. Alte state membre au utilizat, de
asemenea, practici precum sondajele realizate în rândul persoanelor care recurg
la justiţie sau al angajaţilor instanţelor, pentru a aduna informaţii cu
privire la carenţele sistemului.
Gestionarea volumului de lucru şi eficienţa justiţiei
Se constată în continuare problema unui volum de lucru
excesiv în anumite instanţe şi parchete, problemă exacerbată de incertitudini
în ceea ce priveşte impactul codurilor. Există mai multe tendinţe utile în
sistemul judiciar, cum ar fi specializarea, utilizarea mai eficientă a
grefierilor şi măsurile de practică judiciară pentru prevenirea întârzierilor
supărătoare, măsuri care ar putea avea toate un anumit impact.. Cu toate
acestea, este de asemenea important să se analizeze problema cu care sistemul
se confruntă de mai mut timp a reechilibrării resurselor disponibile prin refacerea
hărţii judiciare. O astfel de schimbare ar presupune, totuşi, o modificare
legislativă şi, în ciuda susţinerii din partea Ministerului Justiţiei, se pare
că sprijinul Parlamentului este în continuare nesigur.
Integritatea sistemului judiciar
CSM şi-a subliniat politica de toleranţă zero în ceea ce
priveşte rezolvarea problemelor de integritate în cadrul sistemului judiciar şi
a elaborat, cu ajutorul Inspecţiei Judiciare, o abordare mai coerentă şi mai
amplă. Va fi important ca acest lucru să se reflecte şi într-o abordare
coerentă din partea secţiei administrative a Înaltei Curţi. Se pare că s-a
ajuns astfel la un număr mai mare de cazuri, însă va fi necesar ca aspectul să
fie monitorizat în continuare pentru a se stabili dacă efectul de descurajare funcţionează.
Cadrul de integritate
Cadrul de integritate este una dintre caracteristicile
centrale ale MCV. Acesta se bazează pe instituţii şi norme care să asigure
faptul că aşteptările sunt clare şi că ele sunt realizate în mod corespunzător.
De asemenea, un astfel de cadru depinde în mare măsură de acceptarea la nivel
politic şi cultural a faptului că integritatea este un principiu important
pentru funcţionarii publici şi că orice încălcare ar trebui să aibă consecinţe.
Agenţia Naţională de Integritate (ANI) şi Consiliul Naţional
de Integritate (CNI)
În cursul anului trecut, Agenţia Naţională de Integritate
(ANI) a continuat să îşi consolideze bilanţul de rezultate. Există însă în
continuare obstacole, precum şi diferenţe între progresele înregistrate în ceea
ce priveşte cazurile de incompatibilitate, conflictele de interese şi averile
nejustificate. Mai concret, ANI şi conducerea acesteia s-au confruntat cu o
serie de atacuri care au părut să coincidă, deseori, cu cazurile ANI împotriva
unor înalţi reprezentanţi politici. Consiliul Naţional de Integritate şi-a
dovedit valoarea de organism de supraveghere capabil să explice mandatul ANI şi
să intervină public atunci când este necesar. ANI a căpătat mai multă
autoritate în calitate de instituţie, guvernul sprijinind sporirea resurselor
pentru asigurarea funcţionării sale eficace. Întrucât relaţiile cu alte agenţii
guvernamentale sunt esenţiale, ANI a încheiat o serie de acorduri de lucru
menite să reglementeze aceste relaţii – chiar dacă unele sunt mai fructuoase
decât altele. Deciziile ANI sunt deseori atacate în instanţă, însă statistic
rezultă că instanţele au confirmat concluziile ANI în peste 80 % din acţiunile
introduse împotriva unor decizii ale ANI având ca obiect un conflict de
interese.
Se pare că instanţele s-au familiarizat cu cadrul de
integritate. Jurisprudenţa este însă în continuare neuniformă, atât la nivelul
curţilor de apel, cât şi la nivelul ICCJ existând hotărâri contradictorii, iar
procedurile în instanţă în cazurile de incompatibilitate sunt în continuare
îndelungate. ANI se află încă în aşteptarea unei hotărâri a ICCJ pentru a şti
dacă poate contesta o decizie a Comisiei de cercetare a averilor de a nu
înainta un caz ANI în instanţă. Intervalul de timp necesar pentru anularea
contractelor afectate de existenţa unui conflict de interese, alături de
rezultatele slabe ale administraţiei publice în ceea ce priveşte urmărirea unor
astfel de cazuri, reduce, de asemenea, forţa disuasivă a activităţilor ANI şi
ocazionează pierderi pentru finanţele publice. Decizia de a elabora un sistem
de verificare ex-ante a existenţei unui conflict de interese în cadrul
procedurilor de atribuire a contractelor de achiziţii publice reprezintă o
completare valoroasă a activităţilor ANI. Este de dorit, în mod evident, ca
eventualele conflicte de interese să poată fi identificate şi evitate în
prealabil, înainte de semnarea contractelor. Pentru ca sistemul să funcţioneze,
va fi important să existe o obligaţie legală a autorităţilor contractante de a
răspunde la problemele identificate de ANI. O altă prevedere importantă ar fi
aceea ca funcţionarii publici aflaţi într-o situaţie de conflict de interese
semnalată de ANI şi confirmată de instanţă să răspundă pentru o proporţie minimă
din costurile contractului în cazul derulării acestuia. Dacă se va dovedi a fi
eficace, această abordare ar trebui să fie extinsă rapid de la procedurile în
care sunt implicate fonduri UE la toate procedurile de achiziţii publice.
Ar fi logic să se desprindă învăţămintele necesare din
activitatea depusă în prezent de ANI, în vederea îmbunătăţirii cadrului juridic
al acestei agenţii. În prezent se discută cu guvernul un pachet care ar urma să
cuprindă măsuri importante, precum anularea imediată a unui contract în
momentul rămânerii definitive a unei hotărâri într-un caz de conflict de
interese, efectuarea mai multor controale în etapa de numire şi facilitarea
accesului la declaraţiile de interese. Acest pachet ar reprezenta pentru ANI o
bună ocazie de a îndruma o codificare a cadrului de integritate, ceea ce ar
asigura eliminarea oricăror presupuse ambiguităţi din actualul cadru. Măsurile
sensibile de această natură se confruntă însă cu incertitudinea creată de
încercările succesive din Parlament de a submina eficacitatea cadrului de
integritate. Printre acestea se numără, de exemplu, tentativele de modificare a
normelor privind incompatibilitatea în cazul reprezentanţilor aleşi la nivel
local în vara anului 2013 sau recentele tentative de modificare a Codului
penal, care au vizat scoaterea unor categorii întregi de persoane fizice de sub
incidenţa normelor în materie de integritate, inclusiv a normelor în materie de
conflict de interese (a se vedea mai jos). În pachet sunt abordate şi cazurile
în care Parlamentul refuză să pună în aplicare o decizie pronunţată de ANI,
chiar şi atunci când o astfel de decizie este confirmată de o hotărâre
judecătorească. O eventuală propunere a Guvernului de modificare a legii ANI ar
trebui, prin urmare, să consolideze rolul important pe care ANI îl joacă în
ceea ce priveşte testarea voinţei politice de a menţine un cadru de integritate
eficace.
Cadrul de integritate: Parlamentul În rapoartele MCV
anterioare s-a subliniat, de asemenea, riscul ca parlamentarii să fie percepuţi
ca folosind normele pe care le adoptă pentru a se proteja de efectele legilor.
În raportul MCV din ianuarie s-a observat că, în ianuarie 2013, Parlamentul a
adoptat amendamente la statutul deputaţilor şi senatorilor, modificând
procedura de ridicare a imunităţii în cazurile de percheziţie, arestare sau
reţinere a acestora şi de urmărire penală a unor foşti miniştri. Statutul pare
să fie o măsură utilă, aducând mai multă claritate în ceea ce priveşte faptul
că starea de incompatibilitate are ca efect încetarea mandatului de deputat sau
senator şi introducând termene pentru analiza parlamentară a cererilor de
reţinere, arestare sau percheziţie a unor parlamentari, înaintate de parchete.
Cu toate acestea, nu se prevede obligaţia ca refuzarea începerii urmăririi penale
să fie motivată.
Ca urmare a unei contestaţii depuse la Curtea
Constituţională, aceste dispoziţii au intrat în vigoare abia în luna iulie, iar
regulamentele de aplicare şi un nou Cod de conduită nu au fost încă adoptate.
Eficacitatea statutului va trebuie evaluată în timp. Din păcate, practica din
cursul toamnei anului 2013 nu a reflectat întotdeauna faptul că parlamentarii
recurgeau la norme noi pentru a asigura o nouă rigoare în cadrul procedurilor.
De exemplu, în ciuda îngrijorărilor exprimate în raportul din ianuarie,
Parlamentul nu a executat o hotărâre a Înaltei Curţi prin care se confirma o
decizie a ANI.
Combaterea corupţiei la nivel înalt
În rapoartele MCV şi în concluziile Consiliului din anii
trecuţi s-a subliniat că rezultatele instituţiilor competente în domeniul
combaterii corupţiei la nivel înalt constituie unul dintre cele mai importante
moduri prin care România progresează pe calea îndeplinirii obiectivelor fixate
în cadrul MCV. De la ultimele rapoarte MCV, atât DNA, la nivel de urmărire
penală, cât şi ICCJ, pentru faza de judecată, s-au menţinut la rezultate
semnificative în circumstanţe dificile. Luând în considerare atât trimiterile
în judecată, cât şi condamnările, aplicarea sistemului de justiţie la persoane
politice importante a fost o dovadă semnificativă a razei de acţiune a
justiţiei române. Practica instanţelor a cunoscut îmbunătăţiri considerabile,
în special în ceea ce priveşte durata investigaţiilor desfăşurate de DNA şi a
proceselor. O importantă „portiţă de scăpare” a fost închisă, pentru a se
împiedica utilizarea demisiei dintr-un post, de parlamentar, de exemplu, ca
motiv de întârziere a unui caz, iar la Înalta Curte au fost prevăzuţi avocaţi
de serviciu, pentru a se împiedica utilizarea absenţei unui avocat al apărării
ca motiv de amânare a judecăţii.
Combaterea corupţiei în rândul magistraţilor este un
element-cheie al credibilităţii sistemului. În acest domeniu au fost depuse
eforturi atât pentru sporirea coerenţei sancţiunilor, cât şi pentru
intensificarea efectului disuasiv al acestora prin supunerea unui proiect de
lege privind pierderea pensiilor de serviciu speciale ale magistraţilor
condamnaţi definitiv pentru infracţiuni săvârşite cu intenţie, inclusiv
corupţie. Cu toate acestea, în domeniul combaterii corupţiei la nivel înalt
există încă obstacole semnificative. În ciuda cercetărilor, a trimiterilor în
judecată şi a condamnărilor care au loc, există elemente care dovedesc faptul
că actele de corupţie nu sunt întotdeauna tratate ca infracţiuni grave. În cadrul
sistemului judiciar, procentul ridicat de pedepse cu suspendare pare să indice
o anumită reticenţă a judecătorilor de a-şi asuma consecinţele unei constatări
a vinovăţiei, ceea ce se află în contradicţie cu ghidul de stabilire a
pedepselor al înseşi Înaltei Curţi. Un alt aspect important în acest domeniu va
fi îmbunătăţirea bilanţului de rezultate în ceea ce priveşte confiscarea
activelor şi recuperarea activelor. Confiscarea extinsă, care cuprinde şi
activele rudelor, rămâne o procedură recentă la care se recurge relativ rar.
Această reticenţă este subliniată de declaraţiile unor politicieni români care
îşi exprimă simpatia faţă de persoanele condamnate pentru acte de corupţie.
Aplicarea neuniformă a normelor privind miniştrii care demisionează din posturi
creează o impresie de subiectivitate. Acest lucru ar putea avea legătură şi cu
modificările aduse Codului penal şi adoptate de Parlament în decembrie 2013
fără organizarea unei dezbateri sau a unei consultări publice prealabile.
Organismele judiciare din România, inclusiv Înalta Curte şi Consiliul Superior
al Magistraturii, şi-au exprimat îngrijorări grave cu privire la modificări,
întrucât acestea ar avea ca efect scoaterea parlamentarilor din sfera de
aplicare a legislaţiei aplicabile infracţiunilor de corupţie, precum luarea de
mită, traficul de influenţă şi abuzul în serviciu. Din datele DNA reiese că un
număr de 28 de parlamentari au fost condamnaţi sau sunt judecaţi pentru fapte
de corupţie.
O altă modificare a constat într-un regim de prescripţie modificat,
prin care perioada de prescripţie ar fi redusă în mod substanţial. Rapoartele
MCV au cuprins în mod frecvent observaţii cu privire la regimul de prescripţie
din România, care conţine o dispoziţie relativ neobişnuită conform căreia
prescripţia încetează numai în momentul pronunţării unei hotărâri judecătoreşti
definitive. Printre alte dispoziţii importante se numără şi redefinirea
conflictului de interese în vederea scoaterii unei serii largi de categorii de
persoane de sub incidenţa răspunderii în cazul săvârşirii unei infracţiuni.
S-ar părea că o altă modificare propusă are ca efect eliminarea oricăror urmări
legate de corupţie în cazul persoanelor care au primit deja o condamnare sau o
pedeapsă. Aceste modificări au stârnit reacţii din partea magistraţilor români
şi a comunităţii internaţionale. Una dintre problemele ridicate a fost faptul
că în Convenţia Organizaţiei Naţiunilor Unite împotriva corupţiei se prevede că
toţi funcţionarii publici care deţin funcţii legislative, executive, administrative
sau judiciare ar trebuie să intre sub incidenţa unor norme de incriminare a
corupţiei şi a conflictului de interese. Curtea Constituţională a României a
hotărât, în ianuarie 2014, că modificările sunt neconstituţionale şi a invocat,
în special, necesitatea de a respecta obligaţiile care decurg din legislaţia
internaţională, precum şi principiul egalităţii în faţa legii, consfinţit în
Constituţia României. Hotărârea Curţii Constituţionale a reprezentat o
importantă demonstraţie a existenţei unui echilibru de puteri, însă continuă să
fie surprinzător faptul că au fost aprobate modificări care păreau să conteste
direct principii atât de importante.
Combaterea corupţiei la toate nivelurile
MCV recomandă, de asemenea, depunerea unor eforturi intense
pentru eliminarea corupţiei la toate nivelurile societăţii româneşti. Sondajele
indică în mod constant că existenţa pe scară largă a corupţiei constituie o
sursă importantă de îngrijorare publică. Deşi aducerea în faţa justiţiei a unor
persoane notabile acuzate de corupţie poate influenţa în mod pozitiv percepţia
generală, combaterea corupţiei la toate nivelurile presupune, de asemenea,
depunerea unor eforturi susţinute în scopul de a reduce posibilităţile de a
comite fapte de corupţie şi, ulterior, de a arăta că faptele descoperite nu
rămân fără consecinţe. Continuă să treneze adoptarea unor astfel de măsuri
manageriale şi preventive. Strategia Naţională Anticorupţie (SNA) este o
iniţiativă importantă prin care s-a reuşit extinderea cadrului comun la o gamă
largă de instituţii române. Activitatea depusă în cadrul strategiei în vederea
răspândirii bunelor practici şi a încurajării organismelor publice de a dedica
resurse şi atenţie luptei împotriva corupţiei este în mod cert o activitate
valoroasă. Următoarea etapă ar fi aceea de a aplica norme mai uniforme în
domenii precum evaluarea riscurilor şi standarde pentru controalele interne. Cu
toate acestea, în lipsa unor competenţe de asigurare a respectării legii,
strategia depinde într-o foarte mare măsură de priorităţile stabilite la
nivelul conducerii diferitelor instituţii. Există modalităţi de demonstrare a
angajamentului de a combate corupţia, precum voinţa de a aduce la cunoştinţa
instituţiilor cazurile de încălcare: faptul că diferitele instituţii au
rezultate foarte variate în domeniul unor astfel de măsuri indică o lipsă de
uniformitate în abordare. O altă abordare importantă ar fi să se ţină seama de
dimensiunea de prevenire a corupţiei încă din faza de proiect a noilor politici
şi acte legislative. Un exemplu în acest sens ar fi iniţiativele de promovare a
descentralizării şi a regionalizării, în cadrul cărora delegarea competenţelor
de adoptare a deciziilor financiare ar trebui să fie însoţită de o evaluare a
riscurilor şi de o serie de măsuri pentru compensarea noilor vulnerabilităţi
create. În mai multe instituţii, cum ar fi Ministerul Educaţiei, Ministerul
Sănătăţii, Ministerul Justiţiei, Ministerul Dezvoltării Regionale şi Agenţia
Naţională de Administrare Fiscală, au continuat să fie derulate, cu finanţare
din partea UE, proiecte specifice în domeniul anticorupţiei care au dat
rezultate interesante şi care constituie un posibil exemplu de bune practici.
Comisia aşteaptă cu interes să utilizeze aceste iniţiative la elaborarea unor
proiecte specifice pentru următoarea perioadă de programare.
Magistraţii şi agenţii economici care îşi desfăşoară
activitatea în domeniul achiziţiilor publice în România amintesc, pe lângă
necesitatea de a consolida mijloacele de prevenire a corupţiei şi a
conflictelor de interese în materie de achiziţii publice, alte două
aspecte-cheie: raţionalizarea legislaţiei şi asigurarea unei mai mari
stabilităţi.
O serie de ONG-uri, întreprinderi şi experţi independenţi au
semnalat faptul că procedurile de achiziţii publice sunt în permanenţă
vulnerabile la corupţie. Deşi aceasta nu este o problemă specifică numai
României, este vorba şi de capacitatea administrativă de a gestiona
procedurile, în special la nivel local, ceea ce presupune o atenţie deosebită,
mai ales în ceea ce priveşte prevenţia. O temă importantă va fi consolidarea
cooperării dintre ANRMAP şi ANI, în vederea instituirii unui sistem ex-ante de
verificare a conflictului de interese în cadrul procedurii de atribuire a
contractelor de achiziţii publice, inclusiv extinderea rapidă a abordării de la
procedurile de ofertare în care sunt implicate fonduri ale UE la toate
procedurile de achiziţii publice din România.
CONCLUZIE ŞI RECOMANDĂRI
În prezenta evaluare se arată că, de la rapoartele MCV
precedente, România a înregistrat progrese în numeroase domenii. Rezultatele
principalelor instituţii judiciare şi de integritate se menţin pozitive. A
continuat adoptarea unor modificări legislative necesare şi îndelung aşteptate,
iar un anumit spirit de cooperare între instituţiile judiciare şi Ministerul
Justiţiei contribuie la soluţionarea problemelor de ordin managerial. În acest
sens, situaţia a profitat de pe urma unei atmosfere politice mai calme începând
din primăvara anului 2013.
Cu toate acestea, continuă să existe îngrijorări cu privire
la independenţa sistemului judiciar şi sunt numeroase exemplele de rezistenţă
la măsurile de integritate şi anticorupţie, atât la nivel politic, cât şi la
nivel administrativ. Modificarea precipitată şi netransparentă a Codului penal
în decembrie 2013 a declanşat o îngrijorare la scară largă, fiind percepută ca
o atingere fundamentală adusă regimului juridic de combatere a corupţiei şi de
promovare a integrităţii, în ciuda faptului că, prin constatarea caracterului
neconstituţional al acestei modificări, Curtea Constituţională a demonstrat
existenţa unui echilibru de puteri. În ceea ce priveşte măsura importantă a
numirilor în posturi-cheie se observă rezultate mixte: unele proceduri se
desfăşoară într-un mod deschis, transparent şi bazat pe merite, în timp ce
altele sunt criticabile, din motive de intervenţie politică.
Această imagine are urmări asupra măsurii în care procesul
de reformă din România poate fi considerat durabil. Rezistenţa principalelor
instituţii competente în materie de anticorupţie la o presiune susţinută a
arătat că reforma a prins rădăcini în părţi importante ale societăţii
româneşti. La polul opus, uşurinţa cu care temelia reformei a putut fi atacată
în Parlament a reamintit că nu există niciun consens în ceea ce priveşte urmărirea
obiectivelor MCV. Comisia invită România să întreprindă măsuri în următorul
domeniu:
1. independenţa sistemului judiciar.
Factorii de decizie din sistemul judiciar trebuie să
continue să apere independenţa justiţiei. Integritatea şi profesionalismul
trebuie să fie factorii-cheie ai unor proceduri clare în materie de numiri. În
acest domeniu, România ar trebui:
• să se asigure că în Codul de conduită al parlamentarilor
sunt incluse dispoziţii clare în ceea ce priveşte respectarea independenţei
sistemului judiciar, şi în special a hotărârilor judecătoreşti de către
parlamentari şi în cadrul procesului parlamentar;
• să asigure Consiliului Superior al Magistraturii
condiţiile necesare pentru consolidarea activităţii sale de protejare a
independenţei sistemului judiciar şi de sprijinire a magistraţilor confruntaţi
cu provocări care aduc atingere independenţei sistemului judiciar;
• să profite de ocazia creată de posibila revizuire a
Constituţiei pentru monitorizarea dispoziţiilor existente în ceea ce priveşte
separarea puterilor, cu precizarea clară a obligaţiei executivului şi
legislativului de a respecta independenţa sistemului judiciar;
• să intensifice eforturile de informare/sensibilizare
judicioasă a presei şi a publicului cu privire la rolul şi la statutul
sistemului judiciar şi la cazurile în desfăşurare.
2. Reforma sistemului judiciar
Ar trebui intensificate progresele în ceea ce priveşte
sporirea uniformităţii jurisprudenţei şi a practicii judiciare, prin includerea
unor măsuri de accelerare a procedurilor judiciare şi de utilizare a noilor
posibilităţi, cum ar fi confiscarea extinsă.
În acest domeniu, România ar trebui:
• să accelereze găsirea unei soluţii la problemele generate
de volumul de lucru şi să adopte măsurile legislative necesare pentru
restructurarea sistemului de instanţe;
• să pună la dispoziţia factorilor de conducere din sistemul
judiciar instrumentele necesare de informare cu privire la funcţionarea
sistemului judiciar (instrumente de statistică, gestionarea cazurilor, sondaje
în rândul utilizatorilor şi sondaje în rândul angajaţilor), în vederea sporirii
capacităţii de a adopta decizii în cunoştinţă de cauză şi în vederea asigurării
unor progrese demonstrabile;
• să asigure publicarea completă şi în timp util pe internet
şi actualizarea continuă a tuturor hotărârilor şi motivaţiilor judecătoreşti;
• să asigure un proces în care să fie implicate toate
profesiile juridice şi administraţia publică;
• să finalizeze procedurile privind legea pensiilor
magistraţilor condamnaţi pentru infracţiuni;
• să îmbunătăţească respectarea hotărârilor judecătoreşti la
toate nivelurile, pentru a se asigura executarea adecvată a hotărârilor
judecătoreşti şi a sancţiunilor financiare.
3. Integritatea
Progresele obţinute în ceea ce priveşte cadrul de
integritate trebuie să fie consolidate prin clarificarea cadrului juridic,
astfel încât să nu existe îndoieli legate de aplicarea acestuia. În acest
domeniu, România ar trebui:
• să se asigure că nu există excepţii de la aplicabilitatea
actelor legislative privind incompatibilitatea, conflictele de interese şi
averile nejustificate;
• să colaboreze, prin guvernul său, cu ANI pentru elaborarea
şi propunerea unor acte legislative de îmbunătăţire a cadrului de integritate;
• să introducă verificarea ex-ante a achiziţiilor publice în
cadrul ANI, în vederea extinderii acestei verificări de la procedurile în care
sunt implicate fonduri ale UE la toate procedurile de achiziţii publice;
• să se asigure că prin introducerea noului statut al
parlamentarilor se măreşte la maximum numărul de hotărâri judecătoreşti
definitive care sunt executate automat.
4. Lupta împotriva corupţiei
Hotărârea cu care legislaţia a fost aplicată în cazul
corupţiei la nivel înalt trebuie să fie menţinută şi extinsă la cazurile de
corupţie la scară mică. În acest domeniu, România ar trebui:
• să se asigure că legislaţia în domeniul corupţiei se
aplică în mod egal tuturor şi în condiţii egale;
• să sporească uniformitatea şi efectul disuasiv al
pedepselor aplicate în cazurile de corupţie în toate instanţele de pe
teritoriul României;
• să intensifice eforturile de urmărire penală a cazurilor
de corupţie la scară mică;
• să dezvolte Strategia Naţională Anticorupţie prin
introducerea unor criterii de referinţă şi a unor obligaţii mai coerente pentru
administraţia publică şi prin punerea rezultatelor la dispoziţia publicului.
material preluat de pe hotnews.ro
